制度与实践：失业人员社会保障问题研究（上）

概要：内容提要：本报告以沈阳和长春两市的经验研究为基础，从制度与实践关系的角度探讨失业社会保障问题。本报告认为，在试点工作中，两市失业社会保障制度改革推进的速度是很快的，但从目前的情况看，无论是在制度设计还是在制度实施上仍然存在许多迫切需要解决的问题。在对失业者社会保障需求的复杂性、异质性、动态性特征进行了系统分析的基础上，提出下列政策建议：实施“面向下一代”的发展战略，将就业机会更多地提供给青年一代，对4050人员主要用相关社会保障措施来保证其基本需求的满足；对失业者的社会保障做出特殊安排，实行低缴费、低保障的社会保障模式；依据不同目标人群有差异的需求，突出专项社会救助和养老保障。从制度和目标人群行为两个层面上入手，扩大失业社会保障的覆盖面，解决制度排斥的问题；加强制度与目标人群之间的互动关系，在政策制定和实施过程中深入听取保障对象的意见，了解其具体需求，使制度与目标人群的需求更为贴近。 关键词：失业社会保障制度，目标人群，制度实践 失业问题是世纪之交中国所面临的最严峻挑战之一。在应对这个挑战的过程中，中国政府的战略选择经历了一个重要的转变。在最初面临这个挑战的时候，政

制度与实践：失业人员社会保障问题研究（上）,标签：实践报告怎么写,社会实践报告论文,http://www.kgf8.com
内容提要：本报告以沈阳和长春两市的经验研究为基础，从制度与实践关系的角度探讨失业社会保障问题。本报告认为，在试点工作中，两市失业社会保障制度改革推进的速度是很快的，但从目前的情况看，无论是在制度设计还是在制度实施上仍然存在许多迫切需要解决的问题。在对失业者社会保障需求的复杂性、异质性、动态性特征进行了系统分析的基础上，提出下列政策建议：实施“面向下一代”的发展战略，将就业机会更多地提供给青年一代，对4050人员主要用相关社会保障措施来保证其基本需求的满足；对失业者的社会保障做出特殊安排，实行低缴费、低保障的社会保障模式；依据不同目标人群有差异的需求，突出专项社会救助和养老保障。从制度和目标人群行为两个层面上入手，扩大失业社会保障的覆盖面，解决制度排斥的问题；加强制度与目标人群之间的互动关系，在政策制定和实施过程中深入听取保障对象的意见，了解其具体需求，使制度与目标人群的需求更为贴近。

　　关键词：失业社会保障制度，目标人群，制度实践

　　失业问题是世纪之交中国所面临的最严峻挑战之一。在应对这个挑战的过程中，中国政府的战略选择经历了一个重要的转变。在最初面临这个挑战的时候，政府的基本应对措施是“实施再就业”。但随着问题的严重化，中国政府实际上已经认识到，失业人员实现全部再就业是没有可能的。于是，在世纪之交的几年中，中国政府转而采取“再就业”和“失业社会保障”双管齐下的方针，来应对严重的失业问题。

　　失业意味着从职业中获得收入的全部丧失，因而，“失业社会保障”关涉到失业者生活的诸多方面。近些年来，中国“失业社会保障制度”的推进速度是很快的，但从目前的情况看，无论是在制度设计还是在制度实施上仍然存在许多迫切需要解决的问题。

　　本报告将以沈阳和长春两市的经验研究为基础，从制度与实践关系的角度来探讨这些问题。本报告共分为五部分：第一部分是有关概念和研究方法的说明；第二部分涉及失业者的生活状况及有关社会保障制度的演变脉络；第三部分分析“失业社会保障”制度与实践的关系和矛盾；第四部分从失业者涉及社会保障行为的逻辑，来分析制度设计与需求之间的关系与张力；第五部分是以上面的分析为基础提出的若干政策建议。

　　概念、研究方法及相关说明

　　这里所说的“失业社会保障制度”是指与失业人员有关的社会保障制度，具体包括失业保险制度、基本养老保险制度中与失业人员有关的部分、基本医疗保险制度中与失业人员有关的部分、城市居民最低生活保障制度中与失业人员有关的部分。这四种社会保障制度都是与失业人员这个特殊的群体直接有关的，因而，在研究中将这四种社会保障制度合并为“失业社会保障制度”进行专门的研究是非常有必要的。

　　本课题的田野研究从20XX年3月开始，20XX年7月结束，历时一年半时间。在此期间，课题组成员对东北地区的长春和沈阳两市进行了大规模问卷调查和访谈，为本报告提供了丰富的数据及文字资料。

　　本次研究之所以选取沈阳和长春两市作为研究对象，有两个原因。第一，东北地区是我国重要的老工业基地，但近些年来，东北地区的重工业逐渐走向衰落，失业问题日益严重。沈阳和长春作为东北老工业基地的两个重镇，上述问题更为突出。以辽宁省为例，至20XX年8月为止，辽宁省城镇登记失业率已

经激增为8.5%，达到了近些年来的最高点。第二，东北又是社会保障制度改革的试点地区。20XX年4月初，中央首先在辽宁省推行社会保障体系试点，截至今年5月，东北三省均正式启动了完善城镇社会保障体系试点工作。

　　在问卷调查方面，我们分别选取了沈阳市的两个城区和长春市的一个城区作为样本框，按照人口比重抽取了街道和社区居委会；在社区一级，使用等距抽样抽取符合条件的下岗失业工人。这三个城区均为典型的传统工业区，下岗工人集中，因此，确保了调查选取的样本具有较强的代表性。两次调查共计发放问卷1070份，经认真核实，最终有效问卷976份，有效率91.2%。问卷调查为准确描述下岗失业人员的生活状态提供了丰富的数据资料，同时也保证了对于下岗失业人员整体需求把握的可靠性。

　　不同于以往有关研究的是，本研究试图通过揭示制度与目标人群之间的关系以及二者在实践中的互动过程，来进一步捕捉社会保障制度在实践中的运作逻辑和问题。因此，在本项目研究过程中，我们使用了访谈法和生活史的研究方法，访谈个案近100个，覆盖了沈阳和长春两市从劳动保障部门的官员、街道办事处及居委会的工作人员到下岗失业者及其家属等与社会保障制度运行各环节紧密相连的诸方行动主体，初步整理获得了近50万字的访谈资料，弥补了仅仅依靠问卷调查这一单一定量分析模式的缺陷。同时，使用访谈法来研究失业人员的生活史，也使得我们有可能从被保障者的视角来审视社会保障制度的运作。

　　关于失业及失业者生活的几个基本判断

　　1.目前正处于失业最高峰时期

　　从20世纪90年代中期至今，我国下岗失业的总人数一直有增无减，特别是随着并轨工作的逐步推进，城镇登记失业人数急剧攀升。据政府部门的统计，1998年至20XX年，我国国有企业累计下岗职工2818万人，“全国城镇登记失业人数”到20XX年底，达到800万人，登记失业率达到4.3%，上升到了近年来的最高点(国务院新闻办公室，20XX)。辽宁省城镇登记失业率则由20XX年的4.1%增加到20XX年的8.5%，也达到了最高点。

　　这里要说明的一点是，近年来城镇登记失业率的大幅增加并非是因为实质人数的增加而导致的，主要是因为并轨所带来的统计意义上的失业率的上升。也就是说，从目前的状况看，该失业的人员基本上均已失业了，今后所增加的失业人员将会主要来源于“新增劳动力”部分。可以预见，若干年后，我们将面对另一种严峻的失业问题——新增劳动力的失业问题，即我们后文将讨论的“新失业群体”问题。

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