制度与实践：失业人员社会保障问题研究（下）

概要：制度转变为实践：约束与困境 毫无疑问，完善城镇社会保障体系改革方案，在养老、医疗、失业保险与城市最低生活保障制度等方面都有了很大的突破，但从实际状况来看，目前实施的方案对解决下岗失业人员的基本生活以及日后的养老、医疗问题所起到的作用还不尽如人意。在调查中我们发现，完善城镇社会保障体系改革方案在实践运行中仍然存在诸多的问题。下岗失业人员对社会保障政策与政策落实情况的评价都非常低，在问及“您对目前国家制定的针对下岗失业职工的社会保障政策评价如何?”时，认为“差”和“很差”的比例分别高达27.1%和14.5%；认为“一般”的比例为31.6%，只有23.6%的人认为“好”，3.2%的人认为“很好”。而当问及“您认为关于下岗失业职工社会保障政策在实际中落实的情况怎么样?”时，认为“好”或者“很好”的比例仅为3.2%，而认为差和很差的比例分别高达41.8%和30.0%，认为“一般”的比例为25.0%。我们认为，造成这些问题的原因，既有制度设计本身的问题，也有制度在实践中的问题。下面我们将从制度文本与制度实践的关系人手来对这些问题进行探讨。 1.新旧体制衔接的困难 1998年以来

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制度转变为实践：约束与困境

　　毫无疑问，完善城镇社会保障体系改革方案，在养老、医疗、失业保险与城市最低生活保障制度等方面都有了很大的突破，但从实际状况来看，目前实施的方案对解决下岗失业人员的基本生活以及日后的养老、医疗问题所起到的作用还不尽如人意。在调查中我们发现，完善城镇社会保障体系改革方案在实践运行中仍然存在诸多的问题。下岗失业人员对社会保障政策与政策落实情况的评价都非常低，在问及“您对目前国家制定的针对下岗失业职工的社会保障政策评价如何?”时，认为“差”和“很差”的比例分别高达27.1%和14.5%；认为“一般”的比例为31.6%，只有23.6%的人认为“好”，3.2%的人认为“很好”。而当问及“您认为关于下岗失业职工社会保障政策在实际中落实的情况怎么样?”时，认为“好”或者“很好”的比例仅为3.2%，而认为差和很差的比例分别高达41.8%和30.0%，认为“一般”的比例为25.0%。

　　我们认为，造成这些问题的原因，既有制度设计本身的问题，也有制度在实践中的问题。下面我们将从制度文本与制度实践的关系人手来对这些问题进行探讨。

　　1.新旧体制衔接的困难

　　1998年以来，中央政府提出“三条保障线”政策：国有企业下岗职工在再就业服务中心最长可领取三年的基本生活费；三年期满仍未实现再就业的，可继续领取失业保险金，领取时间最长为两年；享受失业保险金期满仍未就业的，可申请领取城市居民最低生活保障金。为实现失业保障的社会化，从20XX年1月1日起实行“两条保障线”政策，国有企业原则上将不再建立新的再就业服务中心，下岗人员原则上不再进入再就业服务中心，而是与企业依法解除劳动关系，按照规定享受失业保险待遇，实现下岗与失业并轨。不过，这新旧两种社会保障体制如何衔接的问题，不论在实践中还是政策研究中，都是一个难点。目前来看，从旧体制向新体制的过渡，存在以下三个方面的困难：

　　第一，“下岗”转“失业”存在困难。目前并轨涉及的是原国有企业的事业人员，就这部分人来说，主要存在两个方面的问题，一是企业原来没有为下岗失业职工缴纳或者拖欠养老、医疗、失业等社会保险费用；二是由于上述以及其他原因，企业无法与下岗职工解除劳动关系。在目前的状态下，许多企业不缴或者欠缴保险费的现象相当普遍。调查中我们发现，在长春市一个老工业区里，大多数企业都因企业效益不好拖欠职工的保险费。另外，导致许多国有企业下岗职工不能顺利并轨的原因还在于企业无法与职工解除劳动关系，特别是那些处于停产、半停产状态的企业，没有财政能力支付与职工解除劳动关系所需的费用。

　　第二，集体企业下岗职工进入新体制存在困难。尽管在原则上失业社会保障制度可以面对全部失业者，但目前的并轨工作以及为此而制定的具体措施，主要是针对国有企业下岗职工的。这样就在事实上将集体企业下岗职工排斥在外。由于大部分集体企业并没有为职工缴纳养老和医疗保险，而政策也没有规定企业在与员工解除劳动关系时必须给予职工一定的补偿，这样就导致下列的结果：大部分集体企业下岗职工的养老和医疗保险的个人账户里并没有积累，需要集体企业下岗职工补缴养老、医疗保险的相关费用；但对于原来收入就较低现在又处于失业状态的失业者来说是相当困难的。

　　第三，下岗失业人员再就业之后的合法权益得不

到保障。按照制度设计的内在逻辑，下岗失业人员在失业前的各种保障依赖原有单位，失业后则进入市场，由用人单位与个人共同承担社会保险费用。但在实际生活中，相当一部分下岗失业职工在失业前就缺乏单位为其缴纳的保险费用，下岗失业进入市场之后，基本上都是进入非正规部门就业，在社会保险立法还不完善的情况下，用人单位也往往逃避为下岗失业人员缴纳社会保险费用。

　　2.扩大覆盖面的利弊与两难

　　对于是否需要扩大社会保险的覆盖面，无论学术界还是政府部门都取得了高度一致的意见，建立统一的社会保障体系应该是改革的方向。但是存在争议的是，在现行缴费模式以及传统体制遗留问题没有得到很好解决的情况下，扩大覆盖面是否有益是值得商榷的。有学者认为，目前我国表面上看是要扩大社保范围，实质是为了弥补社保资金的缺口，随着扩面的范围不断扩大，资金缺口会随之不断扩大，因此，扩面是为了应付眼前困难而不考虑后果的权宜之计，这种不遗余力地扩面征收社保费，只能加重日后的财政负担。扩面不仅不能从根本上解决问题，反而有可能对制度的未来安全带来更大隐患，简单扩大覆盖面只是推迟风险，同时也是积累风险。

　　从他们的论述当中可以看出，在现有的保障模式下扩面，最终可能导致制度的不可持续性。从作为本文基本出发点的制度实践的角度来看，扩大覆盖面存在如下问题：

　　第一，下岗失业人员的资格、身份直接影响社会保险覆盖面的扩大。我们的调查发现，在影响下岗失业人员缴纳养老保险的因素中，相比于个体自身因素和收入因素，制度因素的作用最显著。这表明，当前下岗失业人员养老保险参保率低的问题主要是由制度障碍造成的。制度障碍的表现之一即是否与单位买断关系，以及原单位是否为下岗失业人员缴纳了养老保险。调查数据表明，在买断关系的人员中，其中国有企业的下岗职工有41.6%的人已经和原单位买断劳动关系，而集体企业下岗职工中只有18.5%的人买断了关系。当前，养老保险改革主要是围绕国有企业开展的，大部分集体企业都没有缴纳或者拖欠职工养老保险。所以，单位体制下形成的国有、集体企业职工身份直接影响到下岗失业群体的参保与续保，由于不同的身份而导致他们进入社会保障体系的条件也不同。

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