制度与实践：失业人员社会保障问题研究（下）

概要：1.保障对象的现实需求与重保险轻救助的保障模式 社会保障制度作为一种国民收入再分配手段，体现的是社会公正与社会安全，即社会保障制度都是国家通过再分配权力来调节因市场经济生产社会化所导致的社会不公平。目前中国采取的是以社会保险为核心的社会保障模式。国际上其他国家也有采取这种模式的，但是在采取以社会保险制度为核心的同时，这些国家的社会救助制度能够起到非常重要的补充作用。然而，中国的社会救助机制，无论从覆盖范围还是保障水平都有着明显的局限。比如，在调查中发现，在失业者子女人学等问题上，一方面，失业者对子女上学寄托着很高的希望，另一方面却由于经济困难而在子女接受高等教育上捉襟见肘。对于诸如此类的问题，在目前的社会保障制度中还缺乏有效的救助机制。 2.失业者对失业社会保障的认知 在本次调查中我们了解到，失业者未下岗失业之前，是单位统一负责各项社会保险的管理，一旦他们下岗失业，就变成了完全由个人来面对复杂的社会保障制度。失业者对失业社会保障认知的缺乏是一种相当普遍的现象。 在问卷调查部分，我们对下岗失业人员关于社会保障制度的认知做了测定。在问及“您知道哪些与下岗失业人员有关的社

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　　1.保障对象的现实需求与重保险轻救助的保障模式

　　社会保障制度作为一种国民收入再分配手段，体现的是社会公正与社会安全，即社会保障制度都是国家通过再分配权力来调节因市场经济生产社会化所导致的社会不公平。

　　目前中国采取的是以社会保险为核心的社会保障模式。国际上其他国家也有采取这种模式的，但是在采取以社会保险制度为核心的同时，这些国家的社会救助制度能够起到非常重要的补充作用。然而，中国的社会救助机制，无论从覆盖范围还是保障水平都有着明显的局限。比如，在调查中发现，在失业者子女人学等问题上，一方面，失业者对子女上学寄托着很高的希望，另一方面却由于经济困难而在子女接受高等教育上捉襟见肘。对于诸如此类的问题，在目前的社会保障制度中还缺乏有效的救助机制。

　　2.失业者对失业社会保障的认知

　　在本次调查中我们了解到，失业者未下岗失业之前，是单位统一负责各项社会保险的管理，一旦他们下岗失业，就变成了完全由个人来面对复杂的社会保障制度。失业者对失业社会保障认知的缺乏是一种相当普遍的现象。

　　在问卷调查部分，我们对下岗失业人员关于社会保障制度的认知做了测定。在问及“您知道哪些与下岗失业人员有关的社会保障政策?”时，对下岗职工基本生活制度表示了解一点的占59.9%，而有32.7%的人表示一点都不了解；对失业保险制度只有57.7%的人

表示了解一点，而一点都不了解的占36.7%；对养老保险制度了解的情况稍微好一点，表示了解一点的占67.4%，而也有22.9%的人表示一点都不了解；但是对医疗保险制度了解的仅有2.0%。从这组数据中也可以看出，繁琐的社会保障制度设计对于下岗失业人员来说，要了解制度的具体细则是非常困难的。

　　影响下岗失业人员对制度认知的因素主要包括：

　　第一，制度没有连续性，频繁变动。在全世界的社会政策史上，也许从未出现过今天这样的情况：一项社会制度还处于初创时期，就迫不得已地被一再改革，频繁的变动。⑥失业保障制度从1986年建立到1999年正式确立，短短的十几年时间内就变动了多次，从覆盖范围、救济标准、对失业人员的认定、缴纳标准等都发生了很大的变化。并且在1998年建立应急性措施，实行国有企业职工基本生活保障制度。这一制度的建立，既在制度上没有连续性，性质也很难确定，且实行不到几年又宣布取消。对于下岗失业人员来说，他们很难把握政策的走向与发展趋势，也无法对自己的未来有比较明确的预期。养老保险制度从建立之初到实行统账结合的模式，其中也经历了多次变动，对于为什么要做出这样的变动，变动之后对下岗失业人员有什么影响，这些问题对于下岗失业人员来说，要充分了解都非常困难。

　　第二，制度设计过于繁琐复杂。失业保险制度在制度上不仅对下岗失业人员缴纳与享受的资格上有繁琐的规定，而且在单位与个人的缴纳比例、不同类型的下岗失业人员缴纳的基数上都有繁琐的规定。这些繁琐的规定不仅不利于下岗失业人员了解制度信息，而且给实际工作也带来了很大的麻烦。在调查中我们了解到，基层对于制度的操作带有非常强的随意性，比如对失业人员的认定就是如此。目前实施统账结合的医疗保险制度是社会保险中设计最为复杂的，而且每个市都出台了医疗保险的实施细则，对于这些细则如果没有专门知识是不可能充分掌握的。最低生活保障制度本身并不复杂，但是在各个地区实行的实施细则却复杂无比，对于低保户的资格认定涉及到家庭状况的各个方面，要想获得“低保”救济，必须对家庭的收入、家具、每月水费、电费、电话费、自身的身体条件等等方面进行全面审核。

　　3.制度约束中的选择及其逻辑

　　从逻辑上说，下岗失业者是否选择缴纳保险、或是选择优先缴纳何种保险的行为在很大程度上是受制于收入水平的，但我们发现失业者“普遍低收入”的相对高的同质性特征却降低了收入因素对失业者在决定是否缴纳养老保险行为选择上的显著性。

　　统计分析表明，相对而言，收入因素在决定下岗失业者是否缴纳养老保险问题上并不是最重要最显著的因素。收入因素只是起着一个外在的预算约束的作用，缴纳与不缴纳，虽然是在收入水平约束之下做出的，但很大程度上并不是由收入因素决定的。下岗失业人员会在可能的范围以内，尽量压缩其他开支，缴纳保险，“值不值”的算计极力压缩甚至超出了“能不能”的空间。部分下岗失业者经过“核计”后为了解除后顾之忧还是在收入的强硬约束之下缴纳养老保险的费用。

　　除了收入之外，事实上，存在着诸多其他因素左右着下岗失业人员的选择行为。因此，可以看到，同样的制度安排作用于类似经济背景下的个体却产生了不同的选择结果。本研究的调查结果也证明，是否缴纳保险实质上是下岗失业人员在其所面对的制度形塑的机会结构与个体特征之间做

出的权衡性选择。控制收入因素，影响选择的因素主要有两个方面：

　　其一，是否买断工龄、是否领取失业金、在原单位是否享受保险等制度性因素。根据本次调查统计模型输出结果，控制性别、年龄、收入等个体因素，已经买断工龄的下岗失业人员缴纳养老保险费的发生比是没有买断工龄的2.62倍。领到失业救济金的下岗失业人员缴纳养老金的发生比要比没有领到失业救济金的高出1.56倍。在原单位是否享受养老保险。在原单位享受养老保险的下岗失业人员要比不享受养老保险的下岗失业人员缴纳养老保险的发生比高出1.41倍。

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