制度与实践：失业人员社会保障问题研究（下）

概要：原因之一是在于，目前的养老和医疗保险模式是按正规就业群体的标准设立的，属于高缴费、高保障的模式。其缴费的水平往往是失业者所无法承受的，或者在他们的偏好序列中认为是“不值得的”或者在当前收入约束下“顾不上”的。然而悖谬的是，这个因为职业中断而 面临诸多生活困境的特定群体却是社会上最需要保障的群体。因此，在现实性上，需要解决大部分失业人员实际是按照个体工商户业主的缴费比例缴纳养老保险以及失业人员承担太重社会统筹部分的问题。在政策上，可以考虑对失业者的养老和医疗保障加以特殊的安排，降低参保的门槛，实行低缴费、低保障、广覆盖的模式。也可以考虑根据不同的需求和不同的经济能力，建立高低不同的多级社会保障体系。 第三，依据不同目标人群有差异的需求，突出专项社会救助和养老保障。调查表明，在失业者中，最关切的问题包括就业与收入、子女上学就业、医疗与养老等问题，这些问题因为这个人群

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　　原因之一是在于，目前的养老和医疗保险模式是按正规就业群体的标准设立的，属于高缴费、高保障的模式。其缴费的水平往往是失业者所无法承受的，或者在他们的偏好序列中认为是“不值得的”或者在当前收入约束下“顾不上”的。然而悖谬的是，这个因为职业中断而

面临诸多生活困境的特定群体却是社会上最需要保障的群体。因此，在现实性上，需要解决大部分失业人员实际是按照个体工商户业主的缴费比例缴纳养老保险以及失业人员承担太重社会统筹部分的问题。

　　在政策上，可以考虑对失业者的养老和医疗保障加以特殊的安排，降低参保的门槛，实行低缴费、低保障、广覆盖的模式。也可以考虑根据不同的需求和不同的经济能力，建立高低不同的多级社会保障体系。

　　第三，依据不同目标人群有差异的需求，突出专项社会救助和养老保障。

　　调查表明，在失业者中，最关切的问题包括就业与收入、子女上学就业、医疗与养老等问题，这些问题因为这个人群的职业状态而具有一种不同于一般人群的特殊意义。考虑到时间维度，从性质上分，这些问题大概具有两个面向：现实生存需求；以及未来或潜在的生活保障。

　　另一方面，为了有重点地推进社会保障对这个特定人群的覆盖面，考虑根据这个人群面临的问题及其自身特点进行一定区分。控制收入及制度身份因素，可以将失业人员大致划分为三种类型：对未来保障无暇顾及者，这个人群的特征是收入达不到当地低保标准，或收入难以支付子女教育、疾病以及其他变故者，有理论上的社保需求，但由于种种原因在现实中无暇顾及；对社会保险有需求但能力有限者，特点是收入在当地低保标准以上，不存在第一类人员中比较严重的生活困难，对未来社会保障有现实需求；有能力缴费者，特点是收入相对较高，有意愿也有能力缴纳有关社保费用，这些人已经缴纳了社保，或者由于其他原因尚未缴纳。

　　失业人员中存在的这些细分，虽然在实践当中在认定和政策实施方面具有难度，但提示我们，对于这个特定人群可以考虑差异性的生活保障策略。一方面，对于支付能力低下的人群，强化专项社会救助、切实落实低保措施，解决他们现时生活中面临的实际困难等问题。对于支付能力相对较好，对社会保障也有现实需求的人群，在控制社保市场化水平的前提下，可以采取相关措施，如加强社保知识的普及和宣传，破除造成参保率低的种种制度障碍，提高这个人群中社会保障的覆盖面。

　　另外，鉴于中国老龄化社会的突然降临以及养老保障需求的普遍和确定性@，需要将重点放在养老保险上，降低养老保险的缴费水平，扩大养老保障的覆盖面。另一方面，就失业人员医疗保障参保率低下、失业者对自身健康普遍担心的现实，在目前情况下，可以考虑以专项救助的形式解决失业人员在医疗问题上遇到的困境。

　　第四，采取切实措施，扩大失业社会保障的覆盖面。

　　在体制方面，解决社会排斥的问题。在妥善处理新旧体制衔接中出现的问题，增加财政投入，保证下岗失业人员顺利进入社会保障体系。将有关的并轨政策延伸到集体企业职工，消除由所有制身份造成的社会排斥。最近辽宁已出台政策，对达到退休年龄的大集体职工按当地生活标准发放生活保障金。

　　在目标人群方面，提高目标人群的参与率。加强有关失业社会保险的宣传和信息咨询工作，提高失业者对社会保障的认知，以及政策法规规定的在有关生活保障方面对自身权利的认知；发挥社区在动员失业者参保方面的作用。

　　在企业方面，积极地推进国企改革工作，切实落实相关政策，做好企业方面的工作，审定参保资格，核定

交费年限，接续养老关系，解决好遗留问题，扫除政策因素对下岗失业人员缴纳社会保障的制度障碍。另外，加强对有关企业特别是非正式用人部门的监管，杜绝逃避缴纳有关社会保障费用的现象，解决失业者在非正式就业中的断保无保现象。

　　第五，加强目标人群与制度之间的互动。

　　失业社会保障制度是一种与失业者的生存和生活密切相关的制度，也是保证社会稳定的一项基本安排。从上面的分析中可以看出，失业者对社会保障的需求有三个特点：复杂的、异质的、动态的。因此，在社会保障制度的制定中如何使制度符合具有上述特点的需求，是一个迫切需要解决的问题。但现实中，这个人群作为制度的目标对象，并没有主动参与到制度的制定与实施过程之中。他们的利益诉求也很难及时准确地传达到制度的制定与实施者那里。虽然调查中发现，存在因为生活保障问题而向有关部门反映、上访的情况，但这并非一种积极主动的制度参与形式。他们的制度参与更多地表现为一种受制于制度形塑的机会结构下的参与，甚至是一种“用脚投票”式的参与，其表现即为一定程度存在的对制度的不参与、不合作态度。

　　因此，为了促进制度与目标群体之间的良性互动，需要在政策制定和修改完善的过程中，进行认真的调查研究，认真听取目标人群的意见，加强信息反馈，研究他们生活和行为选择的逻辑，了解他们对于社会保障的具体需求、不同需求的排列顺序，以及他们进行取舍的标准。这是进一步完善失业人员社会保障制度的一个基本条件。

　　按照官方的界定标准，失业人员是指具有城镇户口，男年满十六周岁、不满六十周岁，女年满十六周岁、不满五十周岁，有劳动能力，没有职业或者没有经济收入，并要求寻找职业的人员。

　　吉林大学社会学系刘少杰教授及王文彬、董运生两位教师，沈阳师范大学社会学系刘平教授在调查中给与很大帮助。另外，吉林大学社会学系和沈阳师范大学社会学系的学生参加了问卷调查工作，在此深表感谢。

　　作者简介：课题组成员：孙立平、郭于华，清华大学社会学系教授、博士生导师；秘舒、吴清军、毕向阳，清华大学社会学系博士研究生；孙湛宁，清华大学政治学系硕士研究生。(北京，100084)

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